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2014年7月25日，上海市十四屆人大常委會第十四次會議審議通過的《上海市大氣污染防治條例》。條例對2001年的實施辦法從名稱、結構、制度等各方面進行了全面更新。主要情況如下：
一、總體情況
新的條例主要有以下幾方面的總體特點：
第一，名稱及體例形式的變化。本次修改將法規名稱由原來的《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法啊》修改為《上海市大氣污染防治條例》。條例可不再與特定的上位法的篇章結構一一對應，立法形式更靈活，更全面，使法規內容更貼合本市實際需要。
第二，條款數量大幅度增加。原辦法共七章五十三條，而本次通過的條例共設八章一百零八條，條文數翻了一倍，增幅達到103%。新增條文針對性較強，例如，法律責任一章新增三十五個條文，占新增條文數的六成以上（62.5%）；另一處新增條文集中的是第六章“長三角大氣污染防治協作”，九個條款全部系新增。
第三，體現全社會共同責任。環境保護工作是一個系統工程，關系到每個人的身體健康。單靠政府或者某一部門難以有效保護環境，需要全社會的共同參與。條例從政府、企業、社會（組織和公眾）三個層面，建立政府統領、企業施治、公眾參與的大氣污染防治機制。強化政府在“環境質量、環境信息公開和環境應急”等領域的責任。強調企業是大氣污染治理的責任主體，要求企業加強內部管理，采用先進的生產工藝和治理技術，防止和減少大氣環境污染。發揮社會組織的作用，鼓勵和支持相關社會組織和個人參與大氣污染防治工作。
在分清政府、企業和社會各自責任的同時，對政府各部門的大氣污染防治職責作具體細化的規定。明確環保部門對本市大氣污染防治實施統一監督管理，并負責條例的組織實施。發展改革、經濟信息化、規劃國土等部門負責能源結構調整、產業結構調整和產業布局優化工作。公安交通、海事等部門負責對機動車、船污染防治。建設、綠化市容、房屋等部門負責揚塵污染防治。其他部門根據各自職責負責相關的大氣污染防治工作。
第四，制度設計更注重可操作性。新條例直面環保管理和執法中的具體環節。例如，為了更好地應對當前本市揚塵污染，我們將本市過去在揚塵防治方面的規定進行了梳理，把核心制度綜合起來納入條例，并根據近年來實際情況予以完善，形成揚塵污染防治新的依據。
二、條例主要的制度創新
（一）法律責任設置上凸顯“最嚴格”
為落實黨的十八屆三中全會精神，體現最嚴格的責任追究制度。條例以下六個方面對法律責任進行了加強：
一是大幅度提高罰款限額。加大處罰力度確有利于加強當前的環境執法及污染治理工作，條例在不違背上位法的前提下，大幅提高罰款限額，如將無證排污這一嚴重污染大氣環境的行為的罰款幅度提高到五萬元以上五十萬元以下。
二是用足立法授權，規定按日連續處罰制度。新的環保法針對違法排污行為規定了按日連續處罰制度，大幅加重了環境違法者的法律責任，環保法還授權地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。條例充分運用國家立法授權，規定了更嚴格的按日連續處罰制度，以營造加大處罰力度的氛圍。
三是規定“雙罰制”，對大氣污染追究個人責任。對違法單位的責任人員進行處罰是本次立法的一個創新，條例共對五類行為設定了個人責任：一是違反條例規定發生環境污染事故的行為；二是違反規定超標排污的；三是違反規定無證排污的；四是違反規定超總量排污的；五是違反規定拒不執行重污染天氣下臨時管控措施的行為。以上規定也是為了進一步加強對大氣環境違法的懲處力度。
四是擴大行為罰的適用范圍。行政處罰理論和立法實踐一般是根據違法行為造成的社會危害結果來設定處罰，但環保執法中，一些違法行為的危害結果不是立即顯現，或者難以立即確認，因此，原辦法規定了違法行為發生即可進行處罰的“行為罰”。例如，機動車排放明顯可見黑煙即可予以處罰的制度。實踐證明，對冒黑煙這類行為，行為罰比結果罰更能夠提高執法可操作性。因此，條例將行為罰的適用范圍進一步擴大，規定無組織排放。機動船、鍋爐、窯爐冒黑煙等行為，可適用行為罰。
五是強調行政責任與刑事責任相銜接。為了在大氣環境行政違法責任追究與刑事責任追究之間形成全面對接的長效機制，條例中對此作了專門規定。
（二）推動建立長三角區域大氣污染立法協作
大氣污染防治的規律表明，這是一項長期的、跨區域的系統工程，單靠一兩個城市從本地污染源上控制是不夠的，必須建立區域大氣環境保護合作機制，共同防治。條例在國家“大氣污染防治行動計劃”（國十條）的基礎上，對區域大氣污染防治協作作了專章規定，以進一步推動長三角三省一市大氣污染聯防聯治，主要內容有：一是推進三省一市在節能減排、污染排放、產業準入和淘汰等方面環境標準的逐步對接；二是強化大氣環境信息共享及污染預警聯動、信息通報和應急協調；三是采取有效措施推進秸稈禁燒；四是推動建立和完善以流動源為重點的區域協同監管。五是推動建立可能對相鄰省、市大氣環境產生影響的重大項目的信息通報機制。六是推進大氣污染防治方面的信息共享和科研合作。
（三）多種手段推動大氣污染綜合防治
大氣污染成因復雜，防治工作也應當從多個角度、采取多種手段來推動綜合防治。遵循這一思路，條例有針對性的增加了一些有別于傳統防治手段的綜合制度措施。
一是第三方治理。為了貫徹黨的十八屆三中全會文件精神，在環境治理領域要堅持“誰污染誰付費”原則，推行“第三方治理”，條例規定了“第三方治理”制度，對有治理能力和治理意愿的排污者，鼓勵但不強制其委托第三方治理機構；對缺乏治理能力的排污者，必須委托第三方治理機構。同時強調，接受委托的第三方機構應當遵守相關法律、法規和技術規范，確保治理成效。條例還專門增加第三方機構未按照要求實施污染治理，以及弄虛作假的法律責任的規定。
二是引入經濟制裁。為了避免單純依賴行政制裁手段，本次立法嘗試引入經濟制裁措施加大違法企業的運營成本。例如，條例借鑒了近年來有關部門針對高耗能企業、落后淘汰設備等，共同制定的差別電價政策，規定有關部門共同研究探索，針對嚴重違反大氣污染防治法律、法規的單位，適時出臺階段性差別電價政策。
三是規定排污許可并探索排污交易。排污許可是實施大氣污染綜合治理的基礎制度，本次條例對此給予了明確。在此基礎上，為了發揮好市場機制的作用，促進排污單位主動治理，條例還對排污交易制度作了原則規定。
四是規定公用企業配合執法義務。為了提高執法效率，條例對相關公用企業配合環保執法的義務作了規定。對市或者區、縣人民政府對排污單位作出責令停業、關閉決定的，以及市或者區、縣環保部門對排污單位作出責令停產整治決定的企業，供電單位應當予以配合，停止對排污單位供電。
（新聞來源：上海環保局）
